MENGGAGAS PENEGAKAN HUKUM PELANGGARAN PEMILU
YANG DEMOKRATIS
Oleh: Tobias Gula Aran, SH.,M.H
(Dosen dan Panwaslu Kecamatan Pakisaji)
A. Problematika Hukum
Melihat situasi akhir-akhir ini, panggung politik di Indonesia mulai disibukan dengan hiruk pikuk silaturahmi elit-elit politik. Mulai dari pertemuan antar ketua umum partai bahkan ketua dewan pembina partai pun ikut turun gunung. Semua itu sebagai langkah awal, untuk menyiapkan poros atau koalisi dalam pencalonan presiden pada pemilu tahun 2024. Dengan terbitnya Peraturan Komisi Pemilihan Umum (PKPU) Nomor 3 Tahun 2022 tentang Tahapan, Jadwal dan Program Pemilu 2024, maka tahapan pemilu sudah berjalan sejak tanggal 14 Juni Tahun 2022. Tanggal pemungutan suara untuk pemilu dilaksanakan tanggal 14 februari Tahun 2024 dan pilkada dilaksanakan 27 november Tahun 2024. Konkretisasi dari pelaksanaan kedaulatan rakyat adalah pelaksanaan pemilu atau pilkada secara berkesinambungan. Indikator negara demokrasi adalah adanya pemilihan umum sebagai sarana pelaksanakan kedaulatan rakyat yang dilaksanakan secara teratur dengan menjamin hak-hak warga masyarakat yang memenuhi syarat untuk memilih dan dipilih.
Landasan konstitusional penyelenggaraan pemilu di Indonesia ditegaskan dalam Pasal 22E Ayat (1) UUD 1945. Asas penyelenggaraan pemilu diatur dalam Pasal 22E Ayat (1) UUD 1945 bahwa pemilu dilaksanakan secara langsung, umum, bebas, rahasia, jujur, dan adil setiap lima tahun sekali.
Indonesia sebagai negara demokrasi telah termuat dalam Pasal 1 Ayat 2 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berbunyi “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”. Pelaksanaan kedaulatan rakyat di Indonesia dilaksanakan melalui pemilihan umum dan pemilihan gubernur, bupati dan walikota.
Pemilihan umum dilaksanakan untuk memilih presiden dan wakil presiden, anggota DPR, DPD dan DPRD, sedangkan pemilihan gubernur, bupati dan walikota atau yang lazim disebut pemilihan kepala daerah (pilkada) adalah untuk memilih kepala daerah dan wakil kepala daerah di wilayah provinsi dan kabupaten/kota. Pemilihan gubernur, bupati dan walikota diatur dalam Pasal 18 Ayat 4 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berbunyi “Gubernur, Bupati dan Walikota masing-masing sebagai Kepala Pemerintah Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota dipilih secara demokratis”.
Untuk mewujudkan kedaulatan rakyat tersebut maka dibutuhkan penyelenggara pemilu yang berkualitas dan berpegang teguh pada asas-asas penyelenggara pemilu, yakni mandiri, jujur, adil, kepastian hukum, tertib, terbuka, proporsional, profesional, akuntabel, efektif dan efisien. Tidaklah gampang bagi penyelenggara pemilu untuk menciptakan suatu kondisi yang kondusif, baik secara aturan (undang-undang) maupun secara etik dalam penyelenggaran pemilu maupun pilkada di tengah pandemi virus corona 2019 (covid-19). Keberhasilan pilkada di tahun 2020 tidak semata-mata ditentukan oleh penyelenggara pemilu, khususnya Komisi Pemilihan Umum (KPU) dan Badan Pengawas Pemilihan Umum (Bawaslu) beserta jajarannya masing-masing tetapi juga patut didukung sepenuhnya, baik oleh peserta pilkada/pasangan calon, partai politik, tim kampanye, masyarakat maupun semua stakeholder yang ada. Keberhasilan tersebut wajib di pupuk dan dirawat demi terciptanya pemilu tahun 2024 yang berkualitas dan bermartabat.
Secara operasional, pelaksanaan pemilu diatur dalam undang-undang Nomor 7 Tahun 2017 yang di dalamnya mengatur bagaimana mencegah terjadinya pelanggaran, sekaligus mengatur pemberian sanksi terhadap setiap pelanggaran pemilu. Ketentuan pemilu juga mengatur bagaimana menyelesaikan kasus-kasus sengketa atau perselisihan hasil pemilu yang melibatkan para pihak.
Pengaturan pemilu yang tersebar dalam beberapa undang-undang dan peraturan pelaksanaannya, termasuk praktik penyelenggaraan pemilu selama ini. Pelanggaran pemilu dibedakan atas: pelanggaran administrasi pemilu, sengketa pemilu, tindak pidana pemilu, sengketa tata usaha Negara pemilu, perselisihan hasil pemilu, dan pelanggaran kode etik penyelenggara pemilu. Laporan pelanggaran pemilu dapat dilakukan oleh Warga Negara Indonesia yang mempunyai hak pilih, pemantau pemilu, atau peserta pemilu.
B. Penegakan Hukum Pelanggaraan Pemilu
Penegakan hukum adalah proses dilakukannya upaya untuk tegaknya atau berfungsinya norma-norma hukum secara nyata sebagai pedoman perilaku dalam lalu-lintas atau hubungan-hubungan hukum dalam kehidupan bermasyarakat dan bernegara. Jika melihat pada standar terakhir (kepatuhan dan penegakan hukum pemilu), adalah penting untuk memastikan pelaksanaan pemilu yang adil.
Berkaitan dengan standar tersebut, dikemukakan bahwa:
“Kerangka hukum harus menyediakan bagi setiap pemilih, kandidat, dan
partai politik kesempatan untuk menyampaikan keberatan kepada pihak KPU yang atau pengadilan yang berwenang ketika pelanggaran atas hak-hak kepemiluan jelas terjadi. Undang-undang harus mempersyaratkan lembaga KPU atau pengadilan memberikan keputusan segera untuk menghindari pihak yang dirugikan hilang hak pemilunya. Undang-undang harus memberikan kesempatan untuk mengajukan gugatan pada pihak KPU yang lebih tinggi atau pengadilan dengan otoritas mengkaji dan membuat keputusan yurisdiksi terkait kasus tersebut. Keputusan akhir pengadilan harus dikeluarkan dengan segera.”
Memenangi suara pada “tingkat berkompetisi yang fair”. Lebih jauh, para
kandidat juga harus merasakan keterlibatan dalam proses dan menghargai hasil pemilu. Dengan demikian, pemilu menjadi begitu dekat sebagai kegiatan peralihan yang terlaksana sebelum dan sesudah pemilu.
Sebuah lembaga yang bertanggung jawab mengatur administrasi penyelenggaraan pemilu harus independen dan mampu mengadakan proses pemilu yang adil dan efektif. Jika tidak, masyarakat tidak akan mempercayai hasil pemilu. Lebih lanjut, penting adanya evaluasi terhadap institusi pemilu, termasuk penegak hukum seperti kepolisian dan kejaksaan, yang memantau aspek-aspek tersebut secara memadai dan melaksanakan tindakan efektif guna menghindari permasalahan dan kecurangan. Hal ini untuk memastikan kesetaraan di dalam proses peradilan dan perlakuan yang sama dan perlindungan hukum bagi para kandidat.
Jika jarak hukum dengan praktiknya kian jauh, hukum itu jadi aturan yang sekarat bahkan mati. Aturan yang dilanggar berkali-kali tapi tidak bisa ditegakkan dan pelakunya tidak dijatuhi sanksi, akan menjadi sia-sia pengaturannya. Dalam pelaksanaan Pilkada 2020, Bawaslu Kabupaten Malang membawa beberapa kasus ke sistem peradilan pidana. Ironisnya, meski kasus tersebut pelakunya merupakan hasil operasi tangkap tangan pelakunya dinyatakan “guilty” karena pelanggaran tindak pidana pemilu, ada beberapa tindak pidana pemilu yang hampir-hampir “tidak pernah teruji” di pengadilan, misalnya tindak pidana pemilu yang berkaitan dengan dana kampanye.
Apakah hal ini karena memang tidak ada yang melakukan? Ataukah undang-undangnya tidak mencukupi? Ataukah karena pengawasan dan penegakannya yang kurang? Klarifikasi di lapangan yang dilakukan oleh pengawas pemilu kecamatan membuktikan banyaknya keganjilan dan bukti-bukti awal pelanggaran dalam soal ini. Faktor-faktor, baik hukum maupun non hukum, tidak mustahil menghambat penegakannya.
Secara normatif, jika terbukti, ancamannya cukup berat, yaitu “eliminasi” dari proses pemilu. Dalam konteks pemilu tahun 2024, tentu ini menjadi sulit ditegakkan (paling tidak secara sosiologis ada hambatan). Kalau memang tujuan yang ingin dicapai dari aturan ini tidak mungkin dijalankan dalam praktiknya; ke depan, aturan-aturan yang sulit ditegakkan ini mesti dikaji ulang atau dipertajam.
Meskipun telah ada gebrakan dari Bawaslu atau pengawas pemilu di beberapa daerah yang memproses mereka yang diduga melakukan tindak pidana pemilu ke pengadilan, bukan berarti upaya menjerat pelanggar aturan pemilu senantiasa mulus. Paling tidak ada empat masalah penegakan hukum pemilu yang mesti ditingkatkan pembahasannya. Pertama, apakah ada kesamaan persepsi antara pengawas pemilu di satu sisi dengan sentra penegakan hukum pemilu (Gakkumdu) di sisi lain; Kedua, adakah penggunaan “diskresi” dalam menyelesaikan tindak pidana pemilu; Ketiga, bagaimana kesiapan pengawas pemilu dan penegak hukum dalam menghadapi berbagai tekanan; Keempat, adakah konsistensi dalam penegakan hukum pemilu?
Kesamaan persepsi antara pengawas pemilu di satu sisi dengan penegak hukum di sisi lain merupakan satu kondisi yang penting yang menentukan nasib kasus-kasus yang diteruskan pengawas pemilu ke sistem peradilan pidana. Sikap tegas pengawas pemilu yang membawa temuan-temuan tindak pidana pemilu ke polisi akan menjadi tidak bermakna jika saja polisi tidak sepakat dengan pengawas pemilu, khususnya menyangkut perbuatan mana yang sudah memenuhi unsur-unsur tindak pidana pemilu. Terhentinya penanganan suatu kasus kadang malah jadi “blunder” bagi pengawas pemilu karena kemungkinan akan ada “serangan balasan” berupa pengaduan pihak lain ke polisi. Oleh sebab itu, kesamaan persepsi antara pengawas pemilu dengan penegak hukum menjadi sangat penting.
Yang kedua, kerap kali penegakan suatu peraturan dikaitkan dengan dua sisi dilematis antara keinginan menjaga ketenteraman atau kedamaian dengan penegakan hukum. Hal ini menjadi sangat relevan dalam kaitan tindak pidana berkaitan bidang politik seperti pemilu ini, sebab upaya penegakan hukum kepada seseorang mungkin akan berhadapan dengan sikap konfrontatif dari massa pendukung pelaku atau tersangka atau terdakwa. Terkadang faktor tidak terlalu besarnya kuantitas kecurangan juga menjadi alasan untuk tidak menangani suatu kasus sesuai hukum yang ada.
Yang tidak kalah pentingnya adalah konsistensi dalam penegakan aturan pemilu. Sikap tegas yang hanya ditujukan di awal, atau terhadap sebagian pihak saja, atau di daerah tertentu saja, hanya akan membuat masyarakat tidak hormat dan bersikap sinis pada penegakan hukum pemilu. Tentu ini sangat berbahaya sebab kualitas pelaksanaan pemilu bisa sangat berkurang dan terdegredasi. Oleh sebab itu, langkah awal pengawas pemilu dalam membawa kasus-kasus kecurangan kepada penegak hukum menjadi langkah awal yang baik yang harus diikuti langkah serupa secara konsisten.
Memang, Pemilu 2019 dan Pilkada 2020 telah berjalan dan menghasilkan wakil rakyat, wakil daerah, pemimpin daerah dan pemimpin nasional. Namun jangan lupakan berbagai kelemahan yang secara substansial perlu diperbaiki. Perlu direnungkan bahwa tujuan pengaturan pemilu dalam hal ini mendorong terbentuknya Undang-undang Peradilan Pemilu agar pemilu berjalan lancar dan bebas, akan gagal jika kekosongan hukum belum bisa diatasi, jika ketidakadilan dan diskriminasi masih terus terjadi dan jika jarak antara hukum dan praktik pemilu kian menganga. Jadi, pada konteks inilah evaluasi regulasi pemilu penting dilakukan.
C. Reformasi Sistem Penegakan Hukum
Pemilu di Masa Depan
Penegakan Hukum Terpadu yang selanjutnya disebut Gakkumdu adalah pusat aktivitas penegakan hukum tindak pidana Pemilu yang terdiri atas unsur Bawaslu, Bawaslu Provinsi, dan/atau Bawaslu Kabupaten/Kota, Kepolisian Negara Republik Indonesia, Kepolisian Daerah, dan/atau Kepolisian Resor, dan Kejaksaan Agung Republik Indonesia, Kejaksaan Tinggi, dan/atau Kejaksaan Negeri.
Tujuan pembentukan Sentra Gakkumdu agar penanganan tindak pidana pemilihan ditangani secara objektif, cepat sederhana dan memenuhi rasa keadilan. Penanganan tindak pidana pemilihan yang dilaksanakan satu atap oleh Sentra Gakkumdu sebagaimana yang diatur dalam Peraturan Bersama mengakomodir penanganan tindak pidana pada pilkada serentak tahun 2020. Penanganan tindak pidana pemilihan satu atap pada pilkada 2020 berbeda dengan Sentra Gakkumdu sebelumnya. Penanganan tindak pidana pilkada dipusatkan menjadi satu atap dengan leading sektor Pengawas Pemilu bersama-sama dengan Kepolisian dan Kejaksaan dalam satu wadah.
Meskipun maksud dibentuknya Sentra Gakkumdu agar penanganan tindak pidana pilkada dapat ditangani secara optimal. Namun, pada tataran praktik Sentra Gakkumdu pada pemilu 2019 dan pilkada 2020 dinilai belum optimal. Ini terlihat dari perbedaan penafsiran terkait ketentuan pembuktian oleh Bawaslu, Kepolisian, dan Kejaksaan belum satu kesepemahaman yang sama. Sehingga, sangat mempengaruhi proses tindak pidana pemilu terhenti di meja pengawas pemilu. Tindak pidana pemilu hampir selalu lolos dari pengawasan penegak hukum serta barang bukti mudah dihilangkan. Selain itu, aspek non hukum seperti demi ketentraman masyarakat menjadi alasan bagi Sentra Gakkumdu untuk mudah menghentikan temuan atau pelanggaran tindak pidana pemilu.
Kesenjangan-kesenjangan pendapat hukum pada sentra Gakkumdu menjadi celah oleh para pihak untuk menyalahkan profesionalitas dan netralitas Bawaslu. Ada kekosongan hukum ketatanegaraan dalam proses demokrasi di Negara kita, yaitu tidak adanya Undang-Undang Sistem Peradilan Pemilu. Sebagaimana menjadi satu kesatuan dengan Undang-Undang Pemilu maupun Undang-Undang Pilkada. Harapan ke depan, puncak peradilan Mahkamah Agung (MA) bisa membawahi peradilan khusus pemilu. Sehingga, lembaga peradilan dapat menyiapkan hakim khusus pemilu, sebagai wujud sinergitas bersama gakkumdu dalam penegakan hukum tindak pidana pemilu.
Pada prakteknya perkara tindak pidana pemilu diselesaikan oleh Peradilan Umum, di tingkat pertama oleh pengadilan negeri, di tingkat banding dan terakhir oleh pengadilan tinggi. Pengadilan negeri dan pengadilan tinggi memeriksa, mengadili, dan memutus perkara tindak pidana pemilu menggunakan Kitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana, ditambah beberapa ketentuan khusus dalam UU Pemilu. Pemeriksaan dilakukan oleh hakim khusus, yaitu hakim karier yang ditetapkan secara khusus untuk memeriksa, mengadili, dan memutus perkara pidana pemilu. Putusan pengadilan tinggi tidak dapat dilakukan upaya hukum lain.
Meskipun disebut hakim khusus, pada kenyataannya kesiapan kemampuan khusus ini tentang berbagai peraturan pemilu masih kurang, sehingga perlu ditingkatkan lagi. Artinya, hakim khusus ini mestinya bukan hakim yang “sekadar” mendapat surat perintah sebagai hakim khusus pemilu, tetapi disiapkan secara mendalam tentang kepemiluan dan tentang kepidanaan. Jadi, para hakim tersebut tidak cukup hanya menguasai hukum pidana dan acara pidana, tetapi seluk-beluk kepemiluan juga mesti dikuasai.
Untuk mencapai pada tingkat penegakan hukum pemilu yang dicita-citakan dengan yang memenuhi rasa keadilan dalam masyarakat dan peraturan yang dipatuhi serta ditaati oleh masyarakat hukum yang merupakan sendi budaya hukum, menurut Soejono Soekanto harus terpenuhinya akselerasi dari faktor-faktor berikut, yaitu:
Hukum atau peraturan itu sendiri. Terjadinya ketidakadilan di dalam hukum menyangkut penegakkan hukum disebabkan pula oleh ketidak-cocokan dalam peraturan perundang-undangan mengenai pemilu maupun pilkada.
Mentalitas petugas yang menegakkan pelanggaran pemilu/pilkada. Penegak hukum antara lain mencakup pengawas pemilu, polisi, jaksa, hakim, dan seterusnya. Meskipun peraturan perundang-undangan sudah baik, akan tetapi mentalitas penegak hukum kurang baik, maka akan terjadi gangguan pada system penegakan hukum (law inforcement).
Fasilitas yang diharapkan untuk mendukung pelaksanaan hukum. Kalau peraturan perundang-undangan sudah baik dan juga mentalitas penegaknya baik, akan tetapi fasilitas kurang memadai atau tidak mendukung (dalam kurun waktu tertentu), maka penegakan hukum (law inforcement) tidak akan berjalan dengan semestinya.
Kesadaran hukum, kepatuhan hukum dan perilaku warga masyarakat. Dengan adanya pengawasan partisipatif, semakin menumbuhkan rasa kepedulian dan keperhatian masyarakat dalam ikut serta mengawasi setiap tahapan pemilu maupun pilkada.
Akhir kata, bahwa politik hukum dalam pemilu maupun pilkada harus dimaknai dalam konteks tertib regulasi, tertib proses, dan tertib administrasi. Pemilu bukanlah sekedar praktik untuk memenangkan kuasa dengan apa saja cara, baik legislatif maupun eksekutif. Pemilu juga sebagai wadah politik yang menyangkut moral dan tanggung jawab terhadap masyarakat Indonesia. Politik tersebut menyangkut legitimasi dan sistem memerintah yang baik atau good governance. Semoga Bermanfaat.
*Penulis saat ini berkiprah sebagai Dosen Prodi PPKN di Universitas PGRI Kanjuruhan Malang, dan sebagai Anggota Panwaslu Kecamatan Pakisaji. (Yongki)
